19 Quy hoạch phát triển: Không thể chỉ dựa trên niềm tin mới nhất

Trong cuốn hồi ký Bí quyết hóa rồng (2001), cố Thủ tướng Singapore Lý Quang Diệu đã giành hẳn một chương để viết về kinh nghiệm cố vấn cho các lãnh đạo Việt Nam.

Ông khuyên: “Việt Nam không nên có quá nhiều sân bay và hải cảng quốc tế mà nên tập trung nguồn lực cho một sân bay và một hải cảng quốc tế lớn để chúng hội nhập sâu vào mạng lưới vận tải toàn cầu”.
Đó là một lời khuyên chân tình và phù hợp với lý thuyết quy hoạch kiểu tân cổ điển (neo-classical) do kinh tế gia Alfred Marshall1 đề xướng. Trên thực tế, Singapore của ông Lý đã thành công với đường lối ấy khi chỉ vận hành một cảng trung chuyển đông đúc nhất nhì thế giới và một sân bay cũng nằm trong top bận rộn nhất châu Á2. Nhưng tại Việt Nam, sau gần 30 năm, những lời cố vấn của ông Lý có vẻ đã không được tiếp thu hiệu quả. Ở khắp các tỉnh thành trên cả nước hiện đang diễn ra một hiện tượng nhức nhối: lạm phát sân bay, cảng biển, khu công nghiệp, sân golf,… Nguyên nhân là do chúng ta đã quen với lối tư duy và hoạch định dựa trên niềm tin, nhiều khi lạc quan quá mức, thay vì bám sát cơ sở nghiên cứu và phản biện khoa học chặt chẽ.
Hoạt động khai thác sân bay Nội Bài đang gặp rất nhiều khó khăn do ảnh hưởng bởi Covid-19.
Đề xuất quy hoạch sân bay thứ hai về phía Đông Nam Hà Nội để hỗ trợ cho Nội Bài, trong Quy hoạch Phát triển Hệ thống Cảng Hàng không toàn quốc thời kỳ 2021 – 2030, tầm nhìn 2050 do Bộ Giao thông Vận tải trình Chính phủ mới đây cũng không phải là ngoại lệ.
Phần lớn những ý kiến ủng hộ đều lập luận: Nội Bài đang phát triển quá nhanh, dự kiến sẽ đón 75 – 100 triệu khách sau 2030 và quá tải, cho nên cần mở rộng; tuy nhiên do quỹ đất xung quanh sân bay hạn hẹp, chi phí đền bù giải tỏa mặt bằng lại quá cao, cộng với nguy cơ gây quá tải giao thông, vì thế phương án xây thêm sân bay mới sẽ khả thi hơn. Trước câu hỏi: Tại sao không tận dụng, cải tạo các sân bay quân sự sẵn có theo hướng lưỡng dụng, một vị chuyên gia đã trả lời: phần lớn những sân bay quân sự này đều không đủ điều kiện để quy hoạch thành sân bay quốc tế, chẳng hạn Hòa Lạc không đủ diện tích; Miếu Môn gần núi đá vôi, nhiều mây mù,… Dẫn kinh nghiệm Long Thành, mất hơn 20 năm (sau đề xuất năm 1997) mới được xây dựng, một vị khác lại đề nghị Hà Nội cần khẩn trương khảo sát và tìm vị trí quy hoạch sớm để giữ đất, kẻo lỡ cơ hội,…
Những kết luận như trên phải chăng đã hơi vội vàng? Chúng ta căn cứ theo mô hình tính toán nào để khẳng định Nội Bài sẽ đón 75 – 100 triệu lượt khách? Ai đi máy bay cũng dễ dàng nhận thấy đất trống thuộc địa phận huyện Sóc Sơn quanh sân bay Nội Bài hãy còn rất rộng, việc mở rộng là không khó. Vấn đề chỉ là mở rộng xong thì có khai thác hết công suất hay lại thừa thãi như trường hợp Cát Bi (Hải Phòng)3. Năm 2018, tỉnh Quảng Ninh ở ngay sát cạnh Hải Phòng cũng chấp thuận để tập đoàn Sun Group đầu tư xây dựng sân bay Vân Đồn nhằm thúc đẩy du lịch và tăng trưởng kinh tế, nhưng chưa khai thác được bao nhiêu thì đã bị gián đoạn bởi Covid-19. Hay như An Giang (vốn đã có 3 sân bay bỏ hoang) từng đề xuất xây thêm sân bay mới trị giá 3400 tỷ đồng, trong khi sân bay Cần Thơ thì đang “ế khách”,…
Năm 2007, trong chuỗi tọa đàm chủ đề Việt Nam theo hướng rồng bay, GS. David Dapice (Trung tâm Ash, Đại học Harvard) thuộc Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright từng khuyên Việt Nam chưa cần xây dựng thêm sân bay mới tại Đồng Nai, mà thay vào đó nên tìm cách mở rộng và cải thiện hiệu quả khai thác Tân Sơn Nhất, tránh vay nợ để không gây thêm gánh nặng cho đất nước. Ông cũng dẫn trường hợp sân bay Changi của Singapore, có quỹ đất tương đương Tân Sơn Nhất (chưa tính diện tích do abcxyz quản lý – một phần hiện đang được cho Him Lam thuê để kinh doanh sân golf, trung tâm hội nghị), nhưng phục vụ gần 50 triệu lượt khách/năm (đến nay mới chỉ tăng thêm 20 triệu). Tuy nhiên, với lý do Tân Sơn Nhất đang quá tải, thậm chí không còn chỗ để đậu máy bay, dự án Long Thành cuối cùng vẫn được khởi động.
Nhìn sang Đài Loan, hòn đảo này có nền kinh tế phát triển hơn hẳn Việt Nam mà chỉ khai thác đúng năm sân bay quốc tế, trong đó sân bay Đào Viên là lớn, hiện đại nhất (trước đại dịch đón 48,6 triệu lượt khách) và còn tiềm năng mở rộng thoải mái; còn sân bay Cao Hùng, do vắng khách (7,4 triệu, năm 2019), nên vẫn chỉ duy trì một đường băng duy nhất được xây dựng từ thập niên 1970. Hơn mười năm trước, từng có đề xuất Đài Loan nên làm một sân bay mới với quy mô lớn nhất châu Á tại Đài Trung – nhằm cạnh tranh với Xích Liệp Giác (Chek Lap Kok) của Hong Kong (đón 71,5 triệu khách năm 2019). Với tiềm lực tài chính hùng mạnh, Đài Loan hoàn toàn có thể xây thêm vài sân bay mà không cần đi vay nợ, nhưng kế hoạch vẫn bị bác tại Quốc hội và không ai nhắc tới nữa. So với bạn, phải chăng chúng ta “nghèo mà chơi sang”.
Đồ thị phát triển thường tuân theo quy luật hình sin chứ không thể là một đường thẳng tuyến tính (linear), cho nên các lãnh đạo và nhà hoạch định chính sách cần tỉnh táo, phải biết tính đến rủi ro từ những yếu tố bất định (uncertainty) như suy thoái, dịch bệnh, thiên tai,… trong một hệ phức hợp (complexity). Đối với trường hợp Việt Nam, vì là nước đang phát triển nên nhu cầu mở rộng, xây mới cơ sở hạ tầng là tất yếu, tuy nhiên các nguồn lực cần phải được phân bổ hợp lý thì mới có thể tạo tiền đề cho tăng trưởng bền vững, tránh tình trạng “giật gấu vá vai” hay “lấy chỗ dư bù chỗ thiếu”3.

Chú thích
1. Alfred Marshall (1842 – 1924) và thuyết cluster theory: sự tập trung của các doanh nghiệp [cùng ngành] và nguồn lực của họ trong cùng một khu vực địa lý sẽ mang lại rất nhiều lợi thế: doanh nghiệp ganh đua với nhau nên sẽ hoạt động hiệu quả hơn, bên cạnh ảnh hưởng tích tụ giúp năng suất tổng yếu tố (TFP) tăng trưởng.
2. Singapore hiện là hải cảng bận rộn thứ hai thế giới với 36,6 triệu TEU (container 20 feet) năm 2020, chỉ sau Thượng Hải (43,5 triệu TEU); trong khi sân bay Changi đón 62,8 triệu khách, đứng thứ 18 thế giới (số liệu của năm 2019, trước đại dịch Covid-19); cả Tân Sơn Nhất và Nội Bài của Việt Nam đều nằm ngoài top 50.
3. Lão Tử trong Đạo Đức Kinh viết: “Đạo của trời, bớt chỗ dư, bù chỗ thiếu. Đạo của người, bớt chỗ thiếu, bù chỗ dư.”